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浅析中国国债管理制度创新

类型:财政论文 时间:2016年6月24日

目前,加快推进中国国债管理制度创新的步伐,建立一个开放、低成本、高效率、高流动性的国债市场,加强国债风险管理并增强国债的偿债能力,推动中国国债市场化改革向纵深方向发展具有深远的、现实的意义。

一、国债发行制度创新

(一)推进国债利率市场化。

国债利率市场化既可以降低政府的筹资成本,减轻政府的债务负担,适度扩大国债规模,同时又确保国债顺利发行。随着国债一、二级市场不断完善,国债期限品种结构日趋多元化,国债的流通转让更为方便,变现能力强,对市场利率的敏感性增大,使得国债利率有条件成为市场的基准利率。国债一级市场招标结果显示的收益率,反映了整个货币市场利率的变动趋势,并对其他货币资产的价格产生指导作用。近年来,短期国债品种发行增多,同时,短期国债在一级市场上拍卖招标发行,为货币市场利率变动提供了参考指标,也将有利于利率市场化的推行。因此,应根据市场资金量的变化,创造条件,将国债利率作为市场的基准利率,逐步实现国债利率市场化。通过扩大国债的招标发行数额,以招投标方式确定国债的发行价格,实行弹性利率制度等来降低国债发行成本,降低国债利率风险。

(二)实现国债品种多样化。

1.创造合理安排国债品种结构的体制条件。目前国债品种比较单一,期限偏长,品种之间缺乏梯次,难以满足市场成员不同层面的交易需要,特别是缺少便于金融调控的短期债券。西方发达国家的经验是,控制年终累计的国债余额。政府可以相机抉择,决定发行的数量和时机,只要年终的国债余额不超过界限即可。这种方式使政府在数量控制上更加灵活,更能适应经济发展的需要。政府发行国债的规模受一定制约是必要的,但是,不同管理方法形成的效果是不一样的。因此,可逐步按照国际惯例,由全国人大负责审批预算赤字或国债余额,而不再审批年度发行规模,赋与财政部更多的发债主动权。财政部可根据资金需求,实行中长期并存的国债期限结构,做到年内均衡滚动发行,这样困扰国债市场发展的品种单一的问题有望得到解决。

2.进一步丰富国债品种结构,如财政债券、建设债券、可转换债券和储蓄债券等,并以可上市债券为主,提高国债市场的流动性,加快推进中国国债市场发展的步伐。

3.增大专项国债发行的比重。这种做法能收到刺激经济、减少财政债务负担、提高投资的资本化程度,增加国有资产比重和控制力,优化经济结构等多重功效。现有许多财政性投资对象,如公路铁路、机场等均可考虑和试行这种筹资形式。另外,可适度发行凭证式国债,满足个人投资者对国债的需求。

(三)促进国债期限分布平缓化。

1.结合中国国债期限结构的实际情况和中国经济现状,可增发一些期限超5年的国债,并可尝试发行10年以上的长期国债。在经济衰退期,需求不足,利率下调,增发长期国债,既符合国家投资项目(主要是基础设施建设项目)的周期长、投资量大的需要,又能保证将来利率上升时,政府仍可支付较低利率,从而降低筹资成本,减轻政府负担。

2.加大短期国债发行的比例,活跃国债流通市场,增加国债的流动性,拓展国债的金融工具功能,降低国债的发行成本。一般来说,短期国债的利率总是低于长期国债的利率,由短期滚动成长期,利率成本随之下降。另外,国库资金收支在月度间是不均衡的,一般是上半年收大于支,下半年支大于收,有了一定数量的短期国债,便于按照预定的临时资金短缺,有计划地作月度间的调度安排,在国库资金较紧的月份发些短期国债,并在国库资金宽裕的月份归还,从而避免国库沉淀资金过多而造成的资金使用浪费,实现国债发行与国库资金的协调配合,提高财政资金使用效率。

(四)推进发行方式竞争化。

1.推行国债拍卖方式发行,提高国债发行的透明度,创新竞争性发行机制,逐步实现国债发行的高效率和低成本,加快推进国债发行市场化的进程。

2.改变目前国债发行的不确定性,建立国债的滚动发行机制,丰富国债市场的交易品种,满足财政的短期资金融资需求。

3.建立有效的国债发行信息披露制度,做到国债发行总额和大致品种结构的滚动公告。即:在本次国债发行的同时,对下一次国债发行大致情况,通过多种新闻渠道进行公布,使投资者充分准备。

(五)推动国债发行市场投资主体的机构化。

1.根据机构投资者的布局和现状,建立一个相对稳定的承销团制度,进一步明确承销机构的权利和义务,鼓励承销机构建立自己的分销网络,完善法人治理结构,加强对承销机构的监管,从而建立相对稳定的国债发行机制。

2.调整国债所有权结构,允许商业银行以资产负债比例管理为原则持有国债,按照国家宏观调控的统一部署和国债市场的发展程度,有步骤、有选择地允许外资金融机构参加国债承销团,推动国债市场逐步与国际惯例接轨。

二、国债流通制度创新

(一)加强基础设施建设,提高国债流通市场的流动性。

1.加快发展具有做市功能的国债自营商,培育为投资者服务的经纪商。做市商制度是指券商持有某些证券的存货,并以此承诺维持该证券买卖的交易制度,这种制度有利于保持市场足够的稳定性和流动性,并能降低交易成本,从而对投资者有较强的吸引力。应根据中国国情,逐步建立做市商制度,同时,参照国际运作规则引入同业经纪人制度,提高市场的流动性,进一步促进国债现货交易,提高市场的效率。

2.努力打通银行间债券市场与交易所国债市场,逐步建设统一的国债市场。设想国债市场应该是一个有两元结构的统一市场。第一元是

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