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基本公共服务城乡一体化的体制再造

类型:服务论文 时间:2016年7月13日

摘要:基本公共服务城乡一体化的内核是体制并轨。基本公共服务管理体制是核心,着力基本公共服务广覆盖和多中心治理结构。户籍体制是关键,剥离户籍体制不合理待遇,加快城镇化建设。行政体制是保障,推动服务型政府、职能转变和大部门体制。央地政府分工合作体制是根基,破解条块分割、财力与事权、公共服务工具壁垒。财政体制是基础,优化财政支出结构、央地转移支付和开放型财政体制。绩效评价体制是依托,重构绩效评价导向、主体、客体和手段。法律体制是支撑,整合和加快基本公共服务城乡一体化立法进程。

关键词:基本公共服务;城乡一体化;体制;政府再造

中图分类号:D630 文献标志码:A 文章编号:员园园缘-源远园载(圆园16)园2-0园91-04

近年来,随着我国基本公共服务均等化的深入推进,基本公共服务城乡一体化需求凸显,已成为公众关注焦点。然而现实表明,我国基本公共服务城乡非一体化态势明显,从深层看,之所以如此,根本原因在于基本公共服务的体制弊端。因而,体制再造已成为顺利推进我国基本公共服务城乡一体化的关键,但问题的焦点在于:应如何推进其体制再造?由此,在文献回顾的基础上,笔者认为我国基本公共服务城乡一体化取向下的体制再造,其“内核”是体制并轨。由于我国特殊的政治架构,体制并轨是个系统、复杂工程,不能简单地就体制而言体制,亟须从多元层面进行再造。为此,本文主要聚焦基本公共服务管理体制、户籍体制、行政体制、央地政府分工合作体制、财政体制、绩效评价体制和法律体制的整体再造。力图从体制向度,助推我国基本公共服务城乡一体化,进一步提升国家基本公共服务治理体系和治理能力现代化。

一、基本公共服务城乡一体化:基本公共服务管理体制改革

基本公共服务管理体制改革是顺利推进基本公共服务城乡一体化的核心。长期以来,在城乡二元体制下,我国一直实行两种截然不同的基本公共服务体制,并且,存在基本公共服务“供给不足”和“享受不均”两大问题。总体而言,基本公共服务城乡非一体化的特征极其明显。故此,“必须打破城乡分割的公共服务体制,消除一切不公平和歧视性的制度与政策,构建城乡一体和统一的基本公共服务体制,让人们平等地享受基本公共服务”[1]。显然,这亟待体制再造。从宏观视野看,首先,要实现“基本公共服务的广覆盖”,即建立多层次、低水平、广覆盖的基本公共服务体制,实现人人享有基本公共服务的目标[2]。其次,要通过基本公共服务的体制并轨,消除城乡基本服务体制的二元化,从而构建城乡一体的基本公共服务体制。必须指出,基本公共服务体制的城乡一体化不是公共服务体制的“单一化”,当然,它并不排斥多层次和多类型的公共服务工具。再次,要把握基本公共服务管理体制再造的渐进化原则。鉴于中国国情,基本公共服务城乡一体化的体制再造不可能一蹴而就,必须遵循“渐进”的逻辑。从微观视野看,首先,要改变城乡基本公共服务体制僵化的特性,增强其灵活性。基本公共服务相关部门应根据公众的实际需求,并且,结合国际层面基本公共服务的发展趋势做出有针对性的体制调整。这是“全球本地化”视角下对我国基本公共服务城乡一体化的基本要求:既需全球化视野,也需本地化行动。其次,要改变目前基本公共服务城乡非一体化体制中的“单中心”治理结构,也就是说,亟须向“多中心”治理结构取向转变。总体而言,基本公共服务体制可分为集权型、分权型和集权与分权结合型等三种类型[3];从世界各国基本公共服务体系的建设情况看,高度的集权型和过度的分权型都不如集权与分权结合型更能促进基本公共服务体系的建设。可见,多中心治理更具优势。其实,本文所说的多中心,更侧重于“中国特色”,换言之,这并不是奥斯特罗姆(ElinorOstrom)所说的严格意义上的多中心治理结构。因为,从中国现实看,形成以政府为主导、市场和社会积极参与的基本公共服务“准”多中心治理结构更具现实性和可持续性。再次,要形成整体性的城乡基本公共服务管理体制。现有基本公共服务管理体制存在碎片化,呈现出“多龙治水”、相互推诿的问题。故此,亟须政府从“顶层设计”的治理战略对相关体制进行整合,从而实现其“无缝隙对接”。

二、基本公共服务城乡一体化:户籍体制改革

户籍体制改革是顺利推进我国基本公共服务城乡一体化的关键。众所周知,我国现行的户籍管理体制是新中国成立以后,为适应计划经济体制而建立起来的,其本质在于,把我国的公民划分为城镇户口和农村户口两种类型。蒂伯特(CharlesTiebout)“以脚投票”理论表明,如果居民具有迁移的自由,那么在竞争性的地方社区之间,居民基于最大化效用的考量,会在全国寻找公共服务与征税的最佳组合点,并择优而居之。反观我国户籍体制,其恰恰“终结”了农民“以脚投票”的公民资格。严格地讲“,城乡二元户籍制度,实际上是在一纸户口本上维系着许多不公平的因素。计划经济时代形成的以户口登记为依据,城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理制度,给户籍管理附加了过多不合理的社会管理功能,并造成许多的社会不公”[4]。显然,这种迥异的基本公共服务体制,在某种意义上,既建构了等级制度,又加剧了城乡差别。不言而喻,这对固化我国城乡公共服务的非一体化起到助推之势。由此,亟须以户籍体制改革作为突破口,着力推进我国基本公共服务城乡一元化。首先,要深化二元户籍体制的结构改革,把依附在户籍体制上的各种不合理的待遇全部剥离出去,重新调整、统一。就基本公共服务而言,尤其需要把城乡二元的基本公共服务供给项目重新归并、整理;然后,由相关政府部门按一个制度,重新统一提供,取

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