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政府投资项目结算审计风险防控论文

类型:综合论文 时间:2016年12月14日

政府投资项目结算审计风险防控论文

【摘要】近年来,各地审计机关围绕政府中心工作,充分发挥审计监督职能,不断加强对政府投资建设项目的审计力度,审计成效显著,尤其是通过对政府投资建设项目工程结算造价的审计,审减虚高的工程价款金额巨大,为政府节省了大量的投资支出,但在具体的工程款结算实务中,由于对审计监督权存在不同认识、混淆不同性质法律关系以及工程价款结算技术复杂,不少施工单位经常会对审计部门的审计结论提出异议,从而导致冲突与纠纷。这方面的存在的审计风险很大,防控显得尤为重要。本文从我国工程结算审计的立法现状,审计结论存在的风险因素,如何防控等方面进行分析探索。

【关键词】工程结算审计

审计结论 风险因素 风险防控

一、我国工程结算审计的立法现状

根据《审计法》第二十二条规定,“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”。审计署颁布的《政府投资项目审计规定》第五条明确了审计监督的主要内容,其中包含工程造价情况,并且在第八条中规定,对政府投入大、社会关注度高的重点投资项目竣工决算前,审计机关应当先进行审计,审计机关应当提高工程造价审计质量,对审计发现的多计工程价款等问题,应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算。

《审计法实施条例》第二十条明确规定:“对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算,依法进行审计监督;对前款规定的建设项目进行审计时,可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。” 这表明审计机关对政府投资建设项目进行审计监督是法定的职责,为工程竣工结算审计提供了法律依据。

据此各地也纷纷出台条例,就建设项目审计结算进行立法,据统计,在地方审计条例中明确规定以审计结论作为工程竣工结算依据,并要求其写入合同和招标文件的,海南、北京等四地做了此类规定;没有规定合同中要明确这一条款,也没有规定要以审计结论作为结算依据,但都规定审计结论出台前,项目不可交付使用且不能进行竣工结算,实际也是以审计结论作为竣工结算依据的意思,河北、重庆、浙江等七省市做出了相应规定。综合目前审计条例的立法情况,具有“将审计结论作为竣工结算依据”这一立法倾向的占绝大多数,并且有蔓延扩大的趋势。

二、工程竣工结算审计的风险因素

正因为国家审计活动对于建设单位严格控制工程造价、提高经济效益、加强廉政建设确实具有重要作用,所以审计机关侧重强调审计结论的监督效力,但在实践中,太强调审计结论的效力,并将审计结论作为工程竣工结算重要依据存在着不少风险。

(一)法律层面的风险因素

笔者经过查阅相关法院判决案例分析,一些审计机关的审计结论在建设工程结算价款的纠纷案中不被法院所采纳的主要原因是,在这些案例中,并不是审计结论不符合客观事实,而是法院只认定合同原来的约定。因为审计机关在审计过程中,与建设单位是一种行政法律关系,而被审计单位与施工单位是一种民事法律关系,审计是国家对建设单位的一种行政监督,不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件一般以当事人的约定作为法院判决的依据。所以如果合同中没有明确约定以审计结论作为结算依据那么法院一般是不会采纳的,只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下,才能将审计结论作为判决的依据。2001年4月2日,最高人民法院给河南省高级人民法院的《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》(2001民一他字第2号)为这个结论提供了重要的理论支撑。可见,审计结论只能作为判决或者裁决工程结算价款纠纷的证据之一,在效力上并不高于当事人之间明确约定的价款事项的效力。的确,从法理上来讲,行政法律关系由公法调整,民事法律关系由私法调整,作为公法,管理者和被管理者之间具有不平等性;作为私法,强调民事主体之间的自由意志,将当事人根据意思自治、平等协商形成的共同意志行为作为民事法律关系发生的重要依据。政府作为建设单位与施工企业缔结施工合同,本质上是民事行为,缔约双方就应遵守民法基本原则之一的“意思自治”原则,这一原则的核心就是合同及其对价应当建立在双方当事人协商一致的基础上,如果只以审计结果为准,强制要求审计结果运用于民事合同的价款结算,片面强调审计结论所具有的行政效力,并以其行政效力来对抗当事人的意思自治,势必会抹杀建设工程合同所体现的双方当事人之间平等、自愿的法律精神,就会带来行政行为干预民事活动的法律风险,也会使外界误认为审计机关从监督者的身份转变成实际操作者,这样也会弱化审计的监督职能,带来法律风险。

(二)技术层面的风险因素

工程竣工结算的确定既是一个技术性很强的问题,更是一个合同双方相互讨价还价、相互妥协的结果。一般而言,在政府投资和以政府投资为主的建设项目中,工程竣工资料繁多,结算工作量巨大。工程造价计算极具专业性,施工过程中有些问题是比较复杂的,施工现场的情况也是千差万别,超出合同规定的情形也很多,对于其中的某些问题,当事人双方可能持不同的意见,因此从开工到竣工都需要通过大量工作进行沟通与协调,才能对工程造价取得基本一致的意见。正因为工程造价的专业性,复杂性也造成审计机关作为政府机关不可能在短时间内提供更多的人力,物力,财力去详细的审核确定,“审计机关”仅以“套用定额子目偏高”为由就认为“虚报冒领”就会存在一定的风险。施工单位不认可的现象也就屡见不鲜了,就极易导致冲突与纠纷。

三、工程竣工结算审计的风险防控

我认为,国家

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